近日，住建部官網(wǎng)發(fā)布了《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項目工程總承包管理辦法（征求意見稿）》。這也是此辦法繼2017年后的第二次征求意見。

兩部委此次《征求意見稿》有以下重大變化：

第七條規(guī)定：“政府投資項目原則上應(yīng)當(dāng)在初步設(shè)計審批完成后進(jìn)行工程總承包項目發(fā)包；按照國家有關(guān)規(guī)定簡化報批文件和審批程序的政府投資項目，應(yīng)當(dāng)在完成投資決策審批后進(jìn)行工程總承包項目發(fā)包。”

第十條第三款規(guī)定“政府投資項目的項目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計編制單位及其評估單位，不得成為該項目的工程總承包單位。而此前的征求意見稿允許可行性研究報告、初步設(shè)計編制單位參與工程總承包項目投標(biāo)。

這兩條的修改將對工程總承包市場產(chǎn)生重大影響！這兩條能否順利通過呢？我對此是樂觀的，理由如下：

其一，這是落實《政府投資條例》的必然

根據(jù)《政府投資條例》第十一條規(guī)定，投資主管部門或者其他有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、相關(guān)領(lǐng)域?qū)ｍ椧?guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策等，從對政府投資項目進(jìn)行審查，作出是否批準(zhǔn)的決定，其中包括初步設(shè)計及其提出的投資概算是否符合可行性研究報告批復(fù)以及國家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的要求。因此，政府投資項目，都應(yīng)當(dāng)在初步設(shè)計審批完成后進(jìn)行工程總承包項目發(fā)包。

《征求意見稿》規(guī)定的“按照國家有關(guān)規(guī)定簡化報批文件和審批程序的政府投資項目，應(yīng)當(dāng)在完成投資決策審批后進(jìn)行工程總承包項目發(fā)包”是指《條例》第十三條。

該條規(guī)定：“對下列政府投資項目，可以按照國家有關(guān)規(guī)定簡化需要報批的文件和審批程序：

（一）相關(guān)規(guī)劃中已經(jīng)明確的項目；

（二）部分?jǐn)U建、改建項目；

（三）建設(shè)內(nèi)容單一、投資規(guī)模較小、技術(shù)方案簡單的項目；

（四）為應(yīng)對自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件等突發(fā)事件需要緊急建設(shè)的項目。

前款第三項所列項目的具體范圍，由國務(wù)院投資主管部門會同國務(wù)院其他有關(guān)部門規(guī)定。”

這實際是特殊情況，我們現(xiàn)在也無法得出，初步設(shè)計不需要審批后發(fā)包的結(jié)論。

《條例》第二十三條規(guī)定：“政府投資項目建設(shè)投資原則上不得超過經(jīng)核定的投資概算”，而投資概算是在初步設(shè)計基礎(chǔ)上核定，國家發(fā)改委《中央預(yù)算內(nèi)直接投資項目概算管理暫行辦法》明確規(guī)定“概算由國家發(fā)改委在項目初步設(shè)計階段委托評審后核定”。因此，初步設(shè)計的編制單位及其評估單位，自然就不得成為該項目的工程總承包單位。

其二，和交通運輸部的部門規(guī)章規(guī)定一致

《公路工程設(shè)計施工總承包管理辦法》（2015）是交通運輸部設(shè)計施工工程總承包部門規(guī)章，自2015年8月1日起施行。

該辦法第五條規(guī)定：“總承包單位由項目法人依法通過招標(biāo)方式確定。項目法人負(fù)責(zé)組織公路工程總承包招標(biāo)。公路工程總承包招標(biāo)應(yīng)當(dāng)在初步設(shè)計文件獲得批準(zhǔn)并落實建設(shè)資金后進(jìn)行。”

第六條規(guī)定：“總承包單位應(yīng)當(dāng)具備以下要求：（一）同時具備與招標(biāo)工程相適應(yīng)的勘察設(shè)計和施工資質(zhì)，或者由具備相應(yīng)資質(zhì)的勘察設(shè)計和施工單位組成聯(lián)合體；（二）具有與招標(biāo)工程相適應(yīng)的財務(wù)能力，滿足招標(biāo)文件中提出的關(guān)于勘察設(shè)計、施工能力、業(yè)績等方面的條件要求；（三）以聯(lián)合體投標(biāo)的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)項目的特點和復(fù)雜程度，合理確定牽頭單位，并在聯(lián)合體協(xié)議中明確聯(lián)合體成員單位的責(zé)任和權(quán)利；（四）總承包單位（包括總承包聯(lián)合體成員單位，下同）不得是總承包項目的初步設(shè)計單位、代建單位、監(jiān)理單位或以上單位的附屬單位。”其三，與《開展工程總承包企業(yè)編制施工圖設(shè)計文件試點的復(fù)函》精神一致

7月4日住房城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳公布了《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳關(guān)于同意上海、深圳市開展工程總承包企業(yè)編制施工圖設(shè)計文件試點的復(fù)函》（建辦市函〔2018〕347號）:“一、同意在上海、深圳市開展工程總承包企業(yè)編制施工圖設(shè)計文件試點，同步開展建筑師負(fù)責(zé)制和全過程工程咨詢試點。試點期限為3年，自2018年8月1日起至2021年7月31日止”。

這里的工程總承包企業(yè)應(yīng)該理解為與工程規(guī)模相適應(yīng)的工程設(shè)計資質(zhì)或者施工資質(zhì)企業(yè)。具有設(shè)計企業(yè)資質(zhì)的工程總承包企業(yè)自然可編制施工圖設(shè)計文件，因此此處特指具有施工企業(yè)資質(zhì)的工程總承包企業(yè)必須具有編制施工圖設(shè)計文件的能力。因此，可以理解為國家探索由一家工程總承包企業(yè)自行編制施工圖和施工能力，這更多是對施工單位講的。

“同步開展建筑師負(fù)責(zé)制和全過程工程咨詢試點”,這句話是針對設(shè)計企業(yè)而言的，設(shè)計企業(yè)要做一個戰(zhàn)略選擇，你可以拿到相應(yīng)的施工企業(yè)資質(zhì)，全力進(jìn)入總承包市場；也可以放棄這個選擇，退出總承包市場，全力開拓全過程工程咨詢，但是不能通過壟斷施工圖設(shè)計業(yè)務(wù)而兩頭吃肉，看來住建部對設(shè)計企業(yè)的前一段表現(xiàn)是相當(dāng)不滿意的，需要狠下心逼它一把、推它一下。

其四、符合設(shè)計企業(yè)改革發(fā)展的歷史規(guī)律

階段一、初創(chuàng)

1982年，原化工部頒發(fā)《關(guān)于改革現(xiàn)行基本建設(shè)管理體制，實行以設(shè)計為主的工程總承包制的意見》，開始籌劃工程總承包試點。1984年，原國家計委在總結(jié)化工部工程總承包經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，將工程總承包納入了國務(wù)院頒發(fā)的1984年《國務(wù)院關(guān)于改革建筑業(yè)和基本建設(shè)管理體制若干問題的暫行規(guī)定》(國發(fā)[1984]123號)。1984年11月國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家計委《關(guān)于工程設(shè)計改革的幾點意見》（國發(fā)【1984】157號），指出“承包公司可以從項目的可行性研究開始直到建成試車投產(chǎn)的建設(shè)全過程實行總承包，也可以實行單項承包。”1984 年 12 月，國家計委、建設(shè)部聯(lián)合發(fā)出關(guān)于印發(fā)《工程承包公司暫行辦法》的通知（計設(shè) [1984]2301 號）。

以上文件的表述也相當(dāng)清晰，即對從可行性研究、勘察設(shè)計、設(shè)備采購、施工管理、試車考核（或交付使用）全過程咨詢服務(wù)的總承包（不包括施工的承包），由此看出，設(shè)計單位的總承包和當(dāng)前討論的“工程總承包”不是一回事，而是相當(dāng)于目前的“全過程咨詢”的概念，因為設(shè)計單位要提供的全過程管理承包服務(wù)，而不包括工程實施工作，因為國際五大機構(gòu)都認(rèn)為工程總承包必須同時具有設(shè)計和施工能力。

這是工程承包公司的第一種形態(tài)，主要任務(wù)是管理總承包，而非工程總承包，屬于全過程咨詢的范疇。

階段二、發(fā)展

1987年4月20日，國家計委、財政部、中國人民建設(shè)銀行、國家物資局發(fā)布了《關(guān)于設(shè)計單位進(jìn)行工程建設(shè)總承包試點有關(guān)問題的通知》(計設(shè)[1987]619號)，成立12家試點單位，文件指出“各部門、各地區(qū)在基本建設(shè)管理體制的改革中，總結(jié)以往的經(jīng)驗，吸取國外的有益做法，組織一些設(shè)計單位對工程建設(shè)項目進(jìn)行了從可行性研究、勘察設(shè)計、設(shè)備采購、施工管理、試車考核（或交付使用）全過程的總承包試點，發(fā)揮了設(shè)計在基本建設(shè)中的主導(dǎo)作用，對優(yōu)化設(shè)計方案，縮短工期，控制工程投資，提高經(jīng)濟效益，起到了很好的作用”。 1989年4月建設(shè)部、國家計委、財政部、建設(shè)銀行、物資部聯(lián)合頒發(fā)《關(guān)于擴大設(shè)計單位進(jìn)行工程總承包試點及有關(guān)問題的補充通知》，開始全面推廣工程總承包。

1992年11月，建設(shè)部頒發(fā)了《設(shè)計單位進(jìn)行工程總承包資格管理有關(guān)規(guī)定》(建設(shè)[1992]805號)），明確了設(shè)計單位進(jìn)行工程總承包的資格，并進(jìn)行資格管理。文件提出設(shè)計單位要：“擁有自己的勘察設(shè)計、項目管理、設(shè)備材料采購、試車考核等專門技術(shù)人員和必要的技術(shù)裝備，能對工程項目建設(shè)進(jìn)行組織、協(xié)調(diào)和管理，對工期、質(zhì)量和費用進(jìn)行有效的控制”。 先后有560家設(shè)計單位領(lǐng)取了甲級工程總承包資格證書，2000余家設(shè)計單位領(lǐng)取了乙級工程總承包資格證書。

一脈相承，這都理解為現(xiàn)在的“全過程咨詢”中的“項目管理承包”，但它沒有體現(xiàn)設(shè)計與施工融合的核心，也不承擔(dān)施工任務(wù)，不是工程總承包。

階段三、花開兩朵

1999 年 8 月，建設(shè)部印發(fā)了《大型設(shè)計單位創(chuàng)建國際型工程公司的指導(dǎo)意見》（建設(shè) [1999]218 號），該意見提出：“為了貫徹落實《國務(wù)院關(guān)于工程勘察設(shè)計單位改建為企業(yè)問題的批復(fù)》精神，加快我國勘察設(shè)計單位深化體制改革的步伐，推進(jìn)一批有條件的大型工程設(shè)計單位，用五年左右的時間，創(chuàng)建成為具有設(shè)計、采購、建設(shè)（簡稱EPC）總承包能力的國際型工程公司，提高我國工程建設(shè)隊伍的實力和水平，積極開拓國內(nèi)、國際工程承包市場”。這里提出的國際型工程公司有一個明顯導(dǎo)向，注重了承包能力，并提出要“具有較強的融資能力，既能為公司籌措實施國外承包項目的流動資金，又能幫助業(yè)主籌措建設(shè)資金，為業(yè)主聯(lián)系獲得政府貸款或國際金融組織的貸款提供服務(wù)。”

這個文件改換了方向，這里的國際型工程公司和我們目前討論的“工程總承包”具有更強的一致性，而和全過程咨詢具有明顯不同。 1999年12月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)建設(shè)部等六部委提出的《關(guān)于加快勘察設(shè)計單位體制改革的若干意見》（國辦發(fā)[1999]101號），明確提出了我國勘察設(shè)計單位體制改革的指導(dǎo)思想、基本思路和改革目標(biāo)，從此，不僅結(jié)束了勘察設(shè)計事業(yè)體制的歷史，更重要的是勘察設(shè)計單位加快了與國際工程咨詢業(yè)接軌的步伐，由單一功能設(shè)計院向為建設(shè)項目全過程提供各種咨詢服務(wù)的工程公司、工程咨詢公司轉(zhuǎn)化。勘察設(shè)計單位要向工程公司、工程咨詢公司、巖土工程公司、設(shè)計事務(wù)所轉(zhuǎn)化，這些都是與國際接軌的企業(yè)形式。

也就是花開兩朵，一部分設(shè)計企業(yè)轉(zhuǎn)制為設(shè)計施工一體化的工程總承包企業(yè)，一部分轉(zhuǎn)為管理承包公司。

階段四、取消資質(zhì)

2002年11月1日，《國務(wù)院關(guān)于取消第一批行政審批項目的決定》（國發(fā)〔2002〕24號）第239項，取消了“工程總承包資格核準(zhǔn)”，根據(jù)該《決定》，當(dāng)初的工程總承包資格核準(zhǔn)依據(jù)即是《建設(shè)部關(guān)于印發(fā)〈設(shè)計單位進(jìn)行工程總承包資格管理的有關(guān)規(guī)定〉的通知》（建設(shè)[1992]805號）。翻譯成當(dāng)前語言，應(yīng)該說真正取消了“全過程咨詢資格核準(zhǔn)”。

2003年，原建設(shè)部印發(fā)《關(guān)于培育發(fā)展工程總承包和工程項目管理企業(yè)的指導(dǎo)意見》（建市[2003]30號，以下簡稱《指導(dǎo)意見》），《指導(dǎo)意見》第（九）項明確：“1992年11月17日建設(shè)部頒布的《設(shè)計單位進(jìn)行工程總承包資格管理的有關(guān)規(guī)定》（建設(shè)[1992]805號）同時廢止。”

這種做法到今天看來還是恰當(dāng)?shù)模跃哂羞M(jìn)步意義，也就說工程咨詢類企業(yè)實行資質(zhì)核準(zhǔn)不具有正當(dāng)性，應(yīng)當(dāng)強化個人執(zhí)業(yè)，而建筑業(yè)實行資質(zhì)審批是正當(dāng)?shù)模唧w可以參閱公眾號文章《工程建設(shè)企業(yè)資質(zhì)何去何從》，文章認(rèn)為“工程建設(shè)企業(yè)資質(zhì)的改革也分為兩類，即工程咨詢企業(yè)資質(zhì)改革與工程承包企業(yè)資質(zhì)改革。”“工程咨詢企業(yè)資質(zhì)應(yīng)當(dāng)取消，實行個人執(zhí)業(yè)資格管理，有序發(fā)展合伙制事務(wù)；工程承包企業(yè)資質(zhì)應(yīng)當(dāng)完善行政許可制度，而不是淡化企業(yè)資質(zhì)，強化個人執(zhí)業(yè)。”

很多人混淆了工程咨詢業(yè)與建筑業(yè)，這是兩個不同產(chǎn)業(yè)，具有不同特點，這就帶來了很多問題。國發(fā)〔2002〕24號只是取消了工程咨詢總承包資質(zhì)，但并沒有取消工程總承包資質(zhì)。《工程總承包企業(yè)資質(zhì)管理暫行規(guī)定》（建施字第189號文）并沒有明確取消。

但是《工程總承包企業(yè)資質(zhì)管理暫行規(guī)定》是依據(jù)《施工企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定》（1989）制定，該規(guī)定而被《建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定》（1995）代替，工程總承包資質(zhì)就無疾而終，這是歷史的插曲。

階段五、新探索

2005年7月12日建設(shè)部、國家發(fā)展和改革委員會、財政部、勞動和社會保障部、商務(wù)部、國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會《關(guān)于加快建筑業(yè)改革與發(fā)展的若干意見》（建質(zhì)[2005]119號）。

這個文件提出的“大型設(shè)計、施工企業(yè)要通過兼并重組等多種形式拓展企業(yè)功能，完善項目管理體制，發(fā)展成為具有設(shè)計、采購、施工管理、試車考核等工程建設(shè)全過程服務(wù)能力的綜合型工程公司”。“ 鼓勵部分建筑設(shè)計企業(yè)與大型施工企業(yè)重組，發(fā)揮設(shè)計施工一體化優(yōu)勢，促進(jìn)設(shè)計與施工技術(shù)的結(jié)合與發(fā)展”。這就是工程總承包企業(yè)的發(fā)展之路，必須同時具有設(shè)計和施工能力，這種認(rèn)識是科學(xué)的。

“強化建筑設(shè)計企業(yè)方案設(shè)計和擴大初步設(shè)計能力，拓展建設(shè)項目前期咨詢和后期項目管理功能，逐步將施工圖設(shè)計分離出去”。可以理解為建筑設(shè)計企業(yè)重點發(fā)展全過程咨詢的管理承包業(yè)務(wù)；監(jiān)理、造價咨詢、招標(biāo)代理等資質(zhì)的企業(yè)更多去發(fā)展全過程中管理咨詢業(yè)務(wù)。

從歷史發(fā)展看，這里我們可以得出初步結(jié)論，設(shè)計單位總承包有兩個分支，一是相當(dāng)于當(dāng)前的全過程咨詢中的管理總承包，不是管理咨詢；一是相當(dāng)于當(dāng)前的工程總承包。

沉寂十年后，從國家到地方政府，密集修訂或新出臺了多項大力推進(jìn)工程總承包的規(guī)范、文件，相關(guān)重大政策陸續(xù)發(fā)布，改革再出發(fā)。 

工程總承包不是討論是由設(shè)計單位主導(dǎo)，還是施工單位主導(dǎo)，而是具備條件的設(shè)計單位和施工單位成為“一家人”；不具備條件可以搞聯(lián)合體，結(jié)成“親戚”。誰主導(dǎo)工程總承包呢？就是工程總承包項目經(jīng)理領(lǐng)導(dǎo)的管理團隊主導(dǎo)，當(dāng)然是在企業(yè)的管理層面還有平衡問題。

最為重要的是，優(yōu)先支持大型綜合性設(shè)計企業(yè)，拓展建設(shè)項目前期咨詢和后期項目管理功能，整合工程管理力量，轉(zhuǎn)型發(fā)展為管理承包的全過程咨詢公司；堅定支持部分建筑設(shè)計企業(yè)與大型施工企業(yè)重組，發(fā)揮設(shè)計施工一體化優(yōu)勢，促進(jìn)設(shè)計與施工技術(shù)的結(jié)合與發(fā)展，轉(zhuǎn)型發(fā)展成為真正的工程總承包企業(yè)。

同時設(shè)計企業(yè)也并非都一窩蜂地發(fā)展成為全過程咨詢公司或工程總承包企業(yè)，支持更多設(shè)計企業(yè)向巖土工程公司、設(shè)計事務(wù)所轉(zhuǎn)化，這些都同樣是與國際接軌的企業(yè)形式。同樣道理，施工企業(yè)也不是都發(fā)展成工程總承包企業(yè)，監(jiān)理公司、造價公司也不是都發(fā)展成全過程咨詢企業(yè)。

概括而言，就是設(shè)計單位有三個轉(zhuǎn)型發(fā)展方向，一個是整合工程管理力量，轉(zhuǎn)型為全過程咨詢公司，一個是整合施工力量，轉(zhuǎn)型為設(shè)計與施工一體化的工程總承包企業(yè)，一個是專注發(fā)展成設(shè)計事務(wù)所或等巖土工程公司等。

不管是全過程咨詢企業(yè)還是工程總承包企業(yè)，只是在原有企業(yè)形態(tài)中增加一種，它們和巖土工程公司、設(shè)計事務(wù)所、建筑安裝企業(yè)、工程監(jiān)理企業(yè)、工程造價企業(yè)、工程項目管理公司等地位是平等的，既要發(fā)展“大而全”的全過程咨詢企業(yè)和工程總承包企業(yè)，也必須更要關(guān)注發(fā)展“小而美”具有個性化多樣化的核心競爭力的專業(yè)公司，他們才共同構(gòu)成一個良性工程建設(shè)與建筑業(yè)生態(tài)系統(tǒng)，沒有誰要取代誰，共生共存；而且工程總承包和全過程咨詢?nèi)瑛B之兩翼、車之兩輪，是相互促進(jìn)的，發(fā)展工程總承包還須以全過程咨詢?yōu)榍疤幔@才是1984年提出發(fā)展工程承包公司的初心。

因此，設(shè)計單位要做的是，面對現(xiàn)實，放下幻想，時不我待，主動變革！施工單位不應(yīng)遲疑，主動應(yīng)對！